Der Völkerbund

Seine Ziele und seine Geschichte

Dr. Alfred Schickel

Seit dem ersten Werktag dieses Jahres sitzt im 38. Stockwerk des UNO-Wolkenkratzers von New York ein neuer Generalsekretär der Weltorganisation, der aus den melancholischen Augen des Lateinamerikaners seinen Blick über den East River in Richtung auf seine ferne Heimat zwischen den Gipfeln der Kordilleren schweifen läßt. Wird der außerhalb der diplomatischen Welt bisher nahezu unbekannte Peruaner Javier Pérez de Cuellar (61) der letzte Manager der Organisation sein, die ihrer großen Aufgabe, den Frieden der Welt zu wahren, um so weniger gewachsen zu sein scheint, je mehr Mitglieder (bisher 157) sie hat? Die Frage drängt sich auf, wenn man sich das Schicksal des UNO-Vorgängers vergegenwärtigt, wie es unser ständiger Mitarbeiter mit bekannter Objektivität und Genauigkeit gezeichnet hat.


Am 8. Jan. 1918 veröffentlichte der damalige Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika, Woodrow Wilson, sein als »Die vierzehn Punkte« bekanntgewordenes Friedensprogramm. Im letzten seiner vierzehn Punkte forderte der US-Präsident: »Es muß zum Zwecke wechselseitiger Garantieleistung für politische Unabhängigkeit und territoriale Unverletzlichkeit der großen wie der kleinen Staaten unter Abschluß spezifischer Vereinbarungen eine allgemeine Gesellschaft von Nationen gebildet werden.« In einer Rede am 4. Juli 1918 zu Mount Vernon bekräftigte Wilson seine Forderung nach Errichtung einer Friedensorganisation, die es sicherstellen sollte, »daß die Gesamtmacht der freien Nationen jede Rechtsverletzung verhüten wird«. Als Mittel, Frieden und Gerechtigkeit in der Welt zu festigen, schlug er ein »Tribunal der Meinung« vor, dem sich alle beugen müßten und durch das jede internationale Streitfrage, über die sich die unmittelbar beteiligten Völker nicht freundschaftlich einigen können, geregelt werden sollte.

Kants »Vernunftsidee«

In diesen Vorstellungen des amerikanischen Präsidenten fand ein seit über hundert Jahren in der abendländischen Geisteswelt gehegter Gedanke eines Völkerbundes seinen konkreten politischen Ausdruck. Immanuel Kant beschrieb ihn bereits in seinem 1795 erschienenen Traktat ›Zum Ewigen Frieden‹ und nannte darin den Zusammenschluß der Völker zu einem Bund die ›Vernunftidee einer friedlichen durchgängigen Gemeinschaft der Völker auf Erden‹. Die bitteren Erfahrungen des Ersten Weltkriegs, des größten und blutigsten aller bisherigen Kriege, mit seinen oft widersinnigen und selbstmörderischen Aktionen ließen den Wunsch nach einem geregelten, friedlichen Zusammenleben der Völker wieder mit Macht laut werden und auf eine Verwirklichung der Völkerbundsidee drängen. Auch die Kaiserlich Deutsche Reichsregierung unter Prinz Max von Baden erklärte ihren Willen, im Sinne einer allgemeinen Völkerverständigung tätig zu werden und alles zu tun, daß ein »ehrlicher, dauernder Friede für die gesamte Menschheit« herbeigeführt werde. Unter diesen Voraussetzungen schien es nur mehr eine Frage der Zeit und der Beendigung des Krieges zu sein, wann das allgemeine Gefühl der internationalen Zusammengehörigkeit der Völker in die praktische Organisationsform einer ›League of Nations‹ gefaßt werden könnte.

Nach Abschluß des Waffenstillstandes von Compiegne und nachdem am 18. Jan. 1919 im Pariser Außenministerium die Friedenskonferenz der 27 alliierten und assoziierten Mächte zusammengetreten war, ging man daran, die Satzungen für den geplanten Völkerbund auszuarbeiten. Der südafrikanische Staatsmann Jan Christian Smuts (1870-1950) hatte gleich nach Einstellung der Kampfhandlungen ein vielbeachtetes Memorandum über die Gründung einer internationalen Friedensorganisation geschrieben und darin wertvolle Anregungen gegeben. Er kann daher neben Woodrow Wilson als einer der Väter des Völkerbundes gelten, eine Tatsache, die bis heute weitgehend in Vergessenheit geraten ist.

Um Sieger- und Verliererstaaten gemeinsam auf den Grundsatz einer friedlichen internationalen Zusammenarbeit festzulegen, wurden die Satzungen des Völkerbundes jeweils als Einleitung in die Pariser Vorortverträge aufgenommen. Im Versailler Friedensvertrag mit Deutschland bilden sie den »Teil I« und umfassen die Artikel 1 bis 26. Sie werden eingeführt mit der Erklärung, »daß es zur Förderung der Zusammenarbeit unter den Nationen und zur Gewährleistung des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit wesentlich ist, bestimmte Verpflichtungen zu übernehmen, nicht zum Kriege zu schreiten, in aller Öffentlichkeit auf Gerechtigkeit und Ehre gegründete internationale Beziehungen zu unterhalten und die Vorschriften des internationalen Rechts, die fürderhin als Richtschnur für das tatsächliche Verhalten der Regierungen anerkannt sind, genau zu beobachten.«

Das Wichtigste: Der Frieden

Damit ist die erste und vornehmste Aufgabe des Völkerbundes bereits festgestellt: die Erhaltung und Sicherung des Friedens. Um sie zu erfüllen, mußten sich die Mitglieder gemäß Artikel 12 der Satzung verpflichten, eine etwa zwischen ihnen entstehende Streitfrage, die zu einem Bruche führen könnte, entweder der Schiedsgerichtsbarkeit oder der Prüfung durch den Rat zu unterbreiten und auf keinen Fall vor Ablauf von drei Monaten nach dem Spruch der Schiedsrichter oder dem Bericht des Rates zum Kriege zu schreiten. Der Spruch des angerufenen Schiedsrichters war binnen einer angemessenen Frist zu erlassen. Der Völkerbundsrat - dem heutigen Weltsicherheitsrat vergleichbar - war gehalten, den Bericht innerhalb von sechs Monaten nach dem Tage zu erstatten, an dem er mit der Streitfrage befaßt wurde. Besetzt war der Rat mit fünf ständigen Mitgliedern, den Großmächten (Großbritannien, Frankreich, Italien, Japan und seit 1926 Deutschland) und neun nichtständigen Mitgliedern, die auf drei Jahre gewählt wurden. In aller Regel trat er dreimal im Jahre zusammen, während der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen heute ununterbrochen tagt.

Das zur Beilegung auftretender Streitfragen bemühte Schiedsgericht wurde von den streitenden Parteien bestimmt, bzw. war von ihnen in früheren Übereinkommen vereinbart worden. Die Mitglieder des Völkerbundes hatten sich zu verpflichten, den erlassenen Schiedsspruch nach Treu und Glauben auszuführen und gegen kein Bundesmitglied, das sich dem Spruch fügt, zum Krieg zu schreiten. Der Artikel 13 der Völkerbundsatzung bestimmt im anderen Falle: »Im Falle der Nichtausführung des Spruches schlägt der Rat die Schritte vor, die ihm Wirkung verschaffen sollen.« Welcher Art diese wirkungsvollen Schritte waren, wurde im Artikel 16 niedergelegt. Dort hieß es: »Schreitet ein Bundesmitglied entgegen den in den Artikeln 12, 12 und 15 übernommenen Verpflichtungen zum Krieg, so wird es ohne weiteres angesehen, als hätte es eine Kriegshandlung gegen alle anderen Bundesmitglieder begangen.« Diese sollten aber zunächst nicht mit militärischen Mitteln vorgehen, sondern wurden verpflichtet, unverzüglich alle Handels- und Finanzbeziehungen zum Friedensbrecher abzubrechen, ihren Staatsangehörigen jeden Verkehr mit Bürgern des vertragsbrüchigen Staates zu untersagen und alle finanziellen, Handels- und persönlichen Verbindungen zwischen den Staatsangehörigen dieses Staates und jedes anderen Staates, gleichviel ob Bundesmitglied oder nicht, abzuschneiden.

Nur moralische Bedeutung

Beim Vertragsbruch eines Mitglieds schlug der Völkerbundsrat ferner den verschiedenen beteiligten Regierungen vor, mit welchen Land-, See- oder Luftstreitkräften jedes Bundesmitglied für sein Teil zu der bewaffneten Macht beizutragen habe, die den Bundesverpflichtungen Achtung zu verschaffen bestimmt ist. Eine ähnliche Ermächtigung steht heute dem Weltsicherheitsrat zu, wenn ein Staat zum Aggressor erklärt worden ist und dem kriegerischen Vorgehen dieses Landes Einhalt geboten werden soll. Da jedoch für die meisten Beschlüsse des Völkerbundsrates die Einstimmigkeit der Großmächte bzw. der ständigen Mitglieder erforderlich war, also wie beim heutigen Weltsicherheitsrat ein Vetorecht bestand und zudem nicht alle Großmächte in diesem Gremium vertreten waren - die Vereinigten Staaten von Amerika fehlten ebenso wie die Sowjetunion, welche erst 1934 (nach Deutschlands Austritt) dem Bund beitrat -, kam dem Völkerbundsrat und seinen Beschlüssen in vielen Fällen kaum mehr als eine gewisse moralische Bedeutung zu. Wilsons Vorstellung vom »Tribunal der Meinung« sollte auf diese Weise Wirklichkeit werden, ohne freilich seinen Erwartungen zu entsprechen.

Die Bestimmung, daß sich die streitenden Parteien bei der Beschlußfassung der Stimme zu enthalten hätten, ermöglichte in einigen Fällen ein erfolgreiches Eingreifen und Vermitteln des Völkerbundes; ein Vorteil, der den Vereinten Nationen nicht gegeben ist. So konnte der Völkerbund im Streit um Wilna (1920) und in den Konflikten um die Ålandsinseln (1921), um Korfu (1923), um Mossul (1925), um den Gran Chaco (1928/34) und um Alexandrette (1935/36) erfolgreich schlichten. Als freilich die Großmächte und ständigen Mitglieder des Volkerbundsrates Japan und Italien 1931 bzw. 1935 satzungswidrige Aktionen unternahmen und fremdes Territorium besetzten, kam der Völkerbund über verbale Verurteilungen nicht hinaus. Seine Hilflosigkeit wurde vollends offenbar, als 1939 nicht nur die Sowjetunion austrat, weil sie wegen ihres Überfalls auf Finnland verurteilt worden war, sondern auch Deutschland zur kriegerischen Lösung der sogenannten Korridor-Frage schritt. Die Satzung des Völkerbundes sah zwar auch einen Weg vor, um zwischen einem Mitglied - wie zum Beispiel Polen - und einem Nichtmitglied, wie zum Beispiel Deutschland, das im Oktober 1933 bereits ausgetreten war, bei Streitfragen zu vermitteln, doch hing die Wirksamkeit seiner Bemühungen wiederum vom guten Willen der beteiligten Staaten ab. Entsprechend lautete der Artikel 17 des Statutes: »Bei Streitfragen zwischen einem Bundesmitglied und einem Nichtmitglied oder zwischen Staaten, die Nichtmitglieder sind, werden der Staat oder die Staaten, die Nichtmitglieder sind, aufgefordert, sich für die Beilegung der Streitfrage den Bundesmitgliedern obliegenden Verpflichtungen zu unterwerfen, und zwar unter den vom Rat für gerecht erachteten Bedingungen.« Lehnte der so aufgeforderte Staat es ab, die Verpflichtungen eines Bundesmitgliedes für die Beilegung der Streitfrage auf sich zu nehmen und schritt er gegen ein Mitglied des Völkerbundes zum Krieg, so drohte die Satzung finanzielle und wirtschaftliche Sanktionen an.

Unwirksame Sanktionen

Die Einhaltung der beschlossenen Boykott-Maßnahmen blieb allerdings weitgehend dem Ermessen der nationalen Regierungen anheimgestellt, auch wenn im Artikel 16 bestimmt wurde, daß jedes Mitglied, das sich der Verletzung einer aus der Satzung entspringenden Verpflichtung schuldig macht, aus dem Bunde ausgeschlossen werden konnte. Und selbst wenn die Mitgliedsstaaten die verhängten Sanktionen beobachteten, war damit noch keine Gewähr gegeben, daß der verurteilte Staat von Handels- und Wirtschaftsbeziehungen völlig abgeschnitten wurde. So bezog Italien nach seinem Überfall auf Abessinien von den Vereinigten Staaten Öl und von Deutschland Kohle und konnte auf diese Weise die unangenehmen Folgen der vom Völkerbund beschlossenen Wirtschaftssanktionen ausgleichen. Die USA und das Deutsche Reich machten sich bei ihrer Nichtbeachtung der Boykott-Maßnahmen nicht einmal einer formellen Verletzung der Völkerbundssatzung schuldig, weil nirgends vorgeschrieben war, daß sich Nichtmitglieder an der Durchführung der erlassenen Handelsbeschränkungen beteiligen sollen. Unter diesen Umständen war es schließlich nicht verwunderlich, daß der Völkerbund sein oberstes Ziel, der Welt den Frieden zu erhalten, nicht erreichen konnte.

Erste Schwierigkeiten bei dem Bemühen um Friedenssicherung zeichneten sich bereits im Jahre 1924 ab, als Großbritannien das sogenannte Genfer Protokoll nicht unterschrieb. Die britische Regierung umging auch den Artikel 18, nach welchem jeder Vertrag oder jede internationale Abmachung, die ein Bundesmitglied abschließt, beim Sekretariat des Völkerbundes einzutragen war, als sie im Jahre 1925 Italien in einem Geheimabkommen die Aufteilung Abessiniens in eine italienische und eine britische Interessensphäre vorschlug. Gemessen an den späteren Aggressionsakten der Sowjetunion, Deutschlands und Italiens handelte es sich bei diesen Verstößen gegen die Völkerbundssatzungen zwar nur um Geringfügigkeiten, doch zeigten sie schon deutlich die Schwächen der Organisation auf.

Abrüstung nur für Besiegte

Mit seinem zweiten erklärten Ziel, der internationalen Abrüstung, kam der Völkerbund auch nur einseitig voran. Zwar hieß es im Artikel 8 der Satzung, daß sich die Mitglieder des Völkerbundes zu einer Herabsetzung der nationalen Rüstungen auf das Mindestmaß bekennen, doch verwirklichten sie die Rüstungsbeschränkungen zunächst nur bei den Verliererstaaten des Ersten Weltkriegs. So wurde Deutschland nach den Bestimmungen des Versailler Friedensvertrages lediglich ein

Landheer von 100000 Mann gestattet, Österreich eine Armee von 30000 Mann zugestanden und die Streitkräfte der übrigen Verbündeten des Reiches in ähnlichem Umfange beschränkt. Die Siegermächte zögerten ihre Abrüstung dagegen immer wieder hinaus. Sie glaubten dies zum Teil - wie beispielsweise Frankreich, das in den letzten fünfzig Jahren zweimal von deutschen Truppen überrannt worden war - aus Gründen der nationalen Sicherheit heraus tun zu müssen. Dieser Konflikt ihrer Interessen mit den Zielsetzungen des Völkerbundes ließ auch die Abrüstungskonferenz 1932 in Genf scheitern, da sich die französische Regierung nicht mit einer Verstärkung der deutschen Reichswehr auf 200000 Mann, wie sie von London vorgeschlagen worden war, einverstanden erklären konnte, bevor nicht hinreichende Garantien für die Sicherheit ihres eigenen Landes gegeben waren.

Aus diesem Dilemma zog dann Hitler einseitigen Nutzen und nahm die Weigerung der Alliierten, abzurüsten bzw. Deutschland einen angemessenen Ausgleich zu gewähren, zum Anlaß, den Austritt aus dem Völkerbund zu erklären. Unter diesen Voraussetzungen blieben auch die weiteren Anstrengungen des Völkerbundsrates, doch noch eine allgemeine Abrüstung zu erreichen, erfolglos. Die Jahre von 1932 bis 1938 brachten aber nicht nur keinen Fortschritt in dieser Frage, sie standen sogar in Deutschland und Italien also auch in Frankreich und England im Zeichen beginnender militärischer Aufrüstung. Die Ereignisse des Jahres 1939 mit dem deutschen Einmarsch in Prag und dem Angriff auf Polen veranlaßten dann auch die bislang abrüstungswilligen Staaten, sich auf eine kriegerische Auseinandersetzung vorzubereiten. Mit der Entfesselung des Weltkrieges wurden die Bemühungen um Abrüstung schließlich vollends illusorisch. Der Völkerbund, dessen zwei Hauptziele - die Friedenssicherung und die allgemeine Abrüstung - damit eindeutig gescheitert waren und dessen Mitgliederzahl von 63 bis zum Kriegsausbruch 1939 auf 46 zurückging (14 Mitgliedsstaaten, darunter Deutschland und Italien, traten aus, zwei wurden annektiert und einer ausgeschlossen), überdauerte zwar formal den Zweiten Weltkrieg und wurde offiziell erst am 18. April 1946 durch Beschluß der Völkerbundsversammlung aufgelöst, doch hat er auf den Gang der politischen Ereignisse keinen wesentlichen Einfluß mehr ausgeübt.

Vollzugsorgan der Sieger

Die dritte Aufgabe des Völkerbundes schien leichter zu bewältigen. Sie betraf die Verwaltung jener Gebiete, »die infolge des Krieges aufgehört hatten, unter der Souveränität der Staaten zu stehen, die sie vorher beherrschten und die von solchen Völkern bewohnt sind, die noch nicht imstande sind, sich unter den besonders schwierigen Bedingungen der heutigen Welt selbst zu leiten«, wie es im Artikel 22 der Satzung heißt. Gemeint waren damit in erster Linie die ehemals deutschen Kolonien, die Verwaltung des Saargebietes, die Aufsicht über die Freie Stadt Danzig und die vom Osmanischen Reich getrennten Gebiete Syrien, Kilikien, Irak und Palästina. Mit Ausnahme Danzigs und der Sonderregelung über das Saarland blieben diese Gebiete jedoch nicht unter der Administration des Völkerbundes, vielmehr sah derselbe Artikel 22 vor, die Verwaltung dieser nichtselbständigen Länder an die »fortgeschrittenen Nationen« zu übertragen, »die auf Grund ihrer Hilfsmittel, ihrer Erfahrung oder ihrer geographischen Lage am besten imstande sind, eine solche Verantwortung auf sich zu nehmen«. Zu solchen Treuhändern setzte der Völkerbund dann Großbritannien und Frankreich ein.

In den besiegten Ländern, besonders in Deutschland und in der Türkei, empfand man diesen Vorgang als einen zusätzlichen unfreundlichen Akt. Er qualifizierte die Verlierermächte als unfähig ab, Kolonien zu verwalten, sprach diese Fähigkeit den Siegerstaaten ausdrücklich zu und erkannte diesen obendrein alle Rechte »beweglicher und unbeweglicher Art« zu, die in diesen Gebieten den früheren Schutzmächten zustanden. Damit machte sich der Völkerbund zum Vollzugsorgan der Friedensordnung von Versailles und belastete sich auf diese Weise mit der ganzen Problematik, welche den Pariser Vorortverträgen anhaftete. Er unterschied zwischen Siegern und Besiegten, statt sie, wie Smuts und Papst Benedikt XV. es erwarteten, möglichst bald zu einer Gemeinschaft gleichberechtigter Völker zusammenzuführen. In der Note der Alliierten vom 16. Juni 1919 an die Deutsche Reichsregierung wurde eigens zum Ausdruck gebracht, daß sich Deutschland und seine ehemaligen Verbündeten nicht sofort als Mitglieder des Völkerbunds betrachten dürften, sondern erst den Nachweis ihres guten Willens, sich im Sinne der Völkerbundssatzung zu verhalten, erbringen müßten. Man bestimmte eine »Probezeit« für Deutschland und machte ihre Dauer davon abhängig, in welchem Maße das Deutsche Reich die ihm im Friedensvertrag auferlegten Verpflichtungen erfüllte.

Ganz sinnlos war er nicht

Die in manchen Punkten schier unerfüllbaren Bedingungen des Versailler Vertrages drohten Deutschland auf unabsehbare Zeit aus dem Völkerbund auszuschließen. Und selbst wenn die Alliierten einem Beitritt des Deutschen Reiches zustimmten, wie im Jahre 1926 geschehen, schien sein Zweck, die bestehende Ordnung zu sichern, dem erklärten Ziel der deutschen Politik, eine Revision des Versailler Vertrags zu erreichen, zuwiderzulaufen. Entsprechend zwiespältig war auch die Meinung in Deutschland, als man darüber beriet, ob man Antrag auf Aufnahme stellen solle oder nicht. Auf der einen Seite durfte das Deutsche Reich mit seinem Eintritt in den Bund damit rechnen, daß es auch in den Genuß eines ständigen Sitzes im Völkerbundsrat kommen und somit als eine Großmacht wieder anerkannt würde, auf der anderen Seite fürchteten weite Kreise, die deutsche Politik könnte nach einem Beitritt nicht mehr unabhängig genug ihre Interessen vertreten und die guten Beziehungen zur Sowjetunion weiter pflegen. Reichsaußenminister Stresemann stellte dennoch nach Abwägung aller Gründe und Einwände am 9. Febr. 1926 in einem Schreiben an den Generalsekretär des Völkerbundes, Sir Eric Drummond, in Genf Antrag auf Aufnahme Deutschlands in den Bund. Er traf damit trotz aller möglichen Bedenken die einzig richtige Entscheidung für das Reich. Denn der Völkerbund hatte es sich auch zur Aufgabe gemacht, die nationalen Minderheiten zu schützen, ein Anliegen, dem sich die deutsche Politik im besonderen Maße verpflichtet fühlte, wie die Reichstagsdebatten in den zwanziger Jahren ausweisen. Das Internationale Arbeitsamt, das vierte wichtige Organ, leistete durch seine Beiträge zur Arbeitsgesetzgebung wie auch durch die Vermittlung von Arbeitskräften wertvolle Dienste. Die Flüchtlingshilfe und die Förderung der technischen und wirtschaftlichen Zusammenarbeit gehören ebenfalls zu den anerkennenswerten Leistungen des Völkerbundes.

Mag über fast allen politischen Hauptzielen des Bundes ein tragisches Scheitern gelegen sein - dennoch war der Welt eine über zwanzig Jahre dauernde Friedensepoche geschenkt! Die vielen großen und kleinen Erfolge auf dem Gebiet der wirtschaftlichen, wissenschaftlichen und kulturellen Zusammenarbeit verdienen dennoch anerkannt zu werden.


Literaturangaben


Quelle: Deutschland in Geschichte und Gegenwart 30(1) (1982), S. 11-14

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